前不久，中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)產(chǎn)品加工研究所等單位的六位專家組成的歐洲食品安全管理與科學(xué)體系考察團(tuán)對聯(lián)邦德國卡爾思魯爾大學(xué)、德意志研究聯(lián)合會、聯(lián)邦德國食品安全局、丹麥獸醫(yī)食品局、丹麥?zhǔn)称帆F醫(yī)研究所、瑞典食品管理局進(jìn)行了訪問和考察，拜訪了國際食品法典委員會主席、歐洲食品安全局理事會主席、瑞典食品管理局副局長S.A.s1Orach博士，丹麥家庭與消費(fèi)者事務(wù)部常務(wù)副國務(wù)秘書E.E.Rasmussen博士，丹麥?zhǔn)称帆F醫(yī)局副局長H.G.Jenssen博士，德意志研究聯(lián)合會食品安全委員會主席G.Eisenbrand教授，并就食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估、風(fēng)險(xiǎn)管理、風(fēng)險(xiǎn)交流中的科學(xué)問題、技術(shù)體系、管理結(jié)構(gòu)等與三國專家和官員進(jìn)行了廣泛的交流，就國際食品安全熱點(diǎn)問題進(jìn)行了熱烈討論，并探討了下一步合作研究的可能性與途徑。

本文以德國、丹麥和瑞典為例子總結(jié)和分析了歐盟食品安全管理體系的特點(diǎn)。

1 遵循消費(fèi)者至上的基本原則，實(shí)施各部門協(xié)調(diào)一致的食品安全管理策略隨著食品生產(chǎn)與貿(mào)易的全球化，消費(fèi)者的食品安全意識越來越強(qiáng)。歐盟及其成員國在食品安全管理中遵循了保護(hù)消費(fèi)者健康的基本原則：把消費(fèi)者健康保護(hù)和利益放在最高地位；食品生產(chǎn)與加工企業(yè)對食品安全負(fù)有全部責(zé)任；在保護(hù)健康和保障安全中應(yīng)用預(yù)防性原則（在不確定風(fēng)險(xiǎn)的情況下盡可能采取預(yù)防性措施）；食品安全管理必須是高效的、透明的、可靠的。其食品安全管理的基本策略是：法規(guī)管理機(jī)構(gòu)的一致性；風(fēng)險(xiǎn)管理與風(fēng)險(xiǎn)評估的一致性；利益相關(guān)者責(zé)任的一致性；各部門協(xié)作的一致性；公眾的積極參與性。

2 以歐盟法規(guī)為指導(dǎo)，建立層次分明的食品安全法規(guī)體系歐盟委員會簽署了一系列食品安全指令，并自2006年1月1日起歐盟食品安全一系列法規(guī)全面生效，食品安全的監(jiān)督管理成為一個(gè)統(tǒng)一、透明的整體。法規(guī)要求歐盟的每個(gè)成員國在2007年1月1日建立和實(shí)施對于食品和飼料的國家控制計(jì)劃。

德國、丹麥和瑞典作為歐盟成員國，以歐盟食品安全指令為原則和指導(dǎo)，釋義和制定國家食品安全法規(guī)和部門具體執(zhí)行指南，形成層次分明的法規(guī)體系。2002年11月聯(lián)邦德國《消費(fèi)者健康保護(hù)和食品安全重組法案》生效；2003年12月聯(lián)邦消費(fèi)者保護(hù)和食品安全局（BVL）向聯(lián)邦各州提交了《食品安全協(xié)調(diào)管理法規(guī)》草案，2004年10月獲得批準(zhǔn)，2005年1月生效。但由于聯(lián)邦德國是聯(lián)邦制國家，所面臨的挑戰(zhàn)是在聯(lián)邦政府和聯(lián)邦各州有關(guān)食品安全法律的修改談判進(jìn)程比較復(fù)雜，因?yàn)檫@牽扯到憲法的修改問題。在丹麥，1998年批準(zhǔn)了丹麥?zhǔn)称贩?，取代?個(gè)單個(gè)食品法律。這一法律協(xié)調(diào)了動物源性食品和其他食品的各個(gè)法規(guī)，并與歐盟的食品法律相一致。在此法律的基礎(chǔ)上，由丹麥獸藥與食品管理局簽署和頒布具體實(shí)施指南，形成歐盟指令——國家法律——實(shí)施指南三個(gè)層次的食品安全法規(guī)體系。瑞典也建立了三個(gè)層次的食品安全法規(guī)體系：上層為食品法（Food AcT），是議會簽署的法律框架，包含了一些定義和原則，并授權(quán)政府或政府指定部門簽署食品法規(guī)（Food Regulation）；中層為《食品法令》（Food Decree），是議會簽署的食品法執(zhí)行原則，并授權(quán)國家食品管理局簽署具體法規(guī)和批準(zhǔn)食品管理和研究設(shè)施的建立，還包含了對其它食品安全管理機(jī)構(gòu)的授權(quán)；下層為條例（0rdinances），由國家食品管理局簽署，包括具體事務(wù)的實(shí)施法規(guī)，國家食品管理局還簽署綜合法規(guī)?！稓W盟指令》被解析并結(jié)合在下層的條例中。

3 以保障消費(fèi)者健康和促進(jìn)國際貿(mào)易為目的，建立國家食品安全控制體系歐盟層面有關(guān)食品安全的立法和實(shí)施由歐盟的衛(wèi)生和消費(fèi)者保護(hù)總司負(fù)責(zé)。為應(yīng)對消費(fèi)者關(guān)注的食品安全科學(xué)評估，歐盟于2002年決定新設(shè)獨(dú)立的科學(xué)咨詢機(jī)構(gòu)——歐盟食品安全局（于2004年4月正式成立），只負(fù)責(zé)為歐盟委員會、歐洲議會和歐盟成員國提供風(fēng)險(xiǎn)評估結(jié)果，并為公眾提供風(fēng)險(xiǎn)信息。歐盟成員國紛紛建立了統(tǒng)一的食品安全監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，并將風(fēng)險(xiǎn)管理與風(fēng)險(xiǎn)評估分別在不同的機(jī)構(gòu)進(jìn)行，以保證以科學(xué)為基礎(chǔ)的風(fēng)險(xiǎn)評估不受行政干擾。德國、丹麥和瑞典以歐盟指令為指導(dǎo)，把保護(hù)消費(fèi)者健康和利益放在最優(yōu)先位置，同時(shí)為了促進(jìn)本國食品的國際貿(mào)易，建立了統(tǒng)一的國家食品安全控制體系。

3.1 德國的食品安全控制體系2000年11月在德國牛群中發(fā)現(xiàn)瘋牛病導(dǎo)致衛(wèi)生部長和農(nóng)業(yè)部長辭職，加上其他食品安全問題，消費(fèi)者對德國食品安全系統(tǒng)信心大減，對政府產(chǎn)生了不信任感。2001年7月，根據(jù)德國國家聽證會特別工作組的工作，聯(lián)邦議會評估委員會發(fā)布德國食品安全狀況報(bào)告。報(bào)告提出了3項(xiàng)建議：（1）重組聯(lián)邦食品安全系統(tǒng)，建立消費(fèi)者保護(hù)、食品與農(nóng)業(yè)部；（2）在聯(lián)邦政府內(nèi)建立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)；（3）建立獨(dú)立的從事風(fēng)險(xiǎn)評估的科學(xué)機(jī)構(gòu)。2001年12月，針對特別工作組報(bào)告第2和第3個(gè)建議，消費(fèi)者保護(hù)、食品與農(nóng)業(yè)部發(fā)布了行政命令，建立聯(lián)邦消費(fèi)者保護(hù)和食品安全局（BVL）和聯(lián)邦風(fēng)險(xiǎn)評估所（BfR）。2002年8月， 德國議會批準(zhǔn)了消費(fèi)者健康保護(hù)和食品安全重組法案，批準(zhǔn)建立聯(lián)邦消費(fèi)者保護(hù)和食品安全局（BVL）與聯(lián)邦風(fēng)險(xiǎn)評估所（BfR），負(fù)責(zé)與歐盟的交流，協(xié)調(diào)食品安全問題，建立德國聯(lián)邦州實(shí)施國家食品安全法規(guī)的統(tǒng)一性規(guī)范；在與歐盟委員會交流方面，BVL是德國的國家聯(lián)絡(luò)點(diǎn)，包括與歐盟食品和獸醫(yī)辦公室協(xié)調(diào)食品安全法規(guī)實(shí)施的協(xié)調(diào)員工作，在德國實(shí)施歐盟的消費(fèi)者健康保護(hù)和食品安全快速預(yù)警工作。另外，該機(jī)構(gòu)也負(fù)責(zé)聯(lián)邦水平開展的食品安全監(jiān)測和針對聯(lián)邦州實(shí)施國家食品安全法規(guī)建立統(tǒng)一規(guī)范的工作。食品安全事件發(fā)生時(shí)，該機(jī)構(gòu)還代表聯(lián)邦消費(fèi)者保護(hù)、食品與農(nóng)業(yè)部成為事故處理中心。聯(lián)邦德國各州負(fù)責(zé)食品安全法規(guī)的實(shí)施，地方特別是市級監(jiān)督的督查巡視，并獨(dú)立進(jìn)行食品監(jiān)測，制定工作場所的衛(wèi)生與安全、消費(fèi)者健康保護(hù)法規(guī)等。監(jiān)測的一致性由BVL協(xié)調(diào)和保證。同時(shí)，在德意志聯(lián)邦基金會（DFG）下面專門設(shè)有食品安全委員會，由食品化學(xué)與毒理學(xué)、食品營養(yǎng)、醫(yī)學(xué)、藥學(xué)、微生物學(xué)、技術(shù)科學(xué)、分析化學(xué)等領(lǐng)域的專家組成，為政府和衛(wèi)生當(dāng)局在食品安全方面提供科學(xué)咨詢。另外一個(gè)與食品安全有關(guān)的委員會是農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)用物質(zhì)委員會（SKLW），負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)資源管理、農(nóng)業(yè)生物技術(shù)、霉菌毒素和家畜飼養(yǎng)流行病學(xué)調(diào)查，涉及許多農(nóng)藥、獸藥殘留檢測技術(shù)和轉(zhuǎn)基因檢測技術(shù)問題。

3.2 丹麥的食品安全控制體系為了加強(qiáng)消費(fèi)者保護(hù)、改善與消費(fèi)者及食品業(yè)的交流、保障出口產(chǎn)品的信心，丹麥建立了一個(gè)“從農(nóng)田到餐桌”、“從養(yǎng)殖場到餐桌”全過程食品安全控制體系。在改革前，農(nóng)業(yè)部、漁業(yè)部、市政府負(fù)責(zé)食品安全監(jiān)督，衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部和漁業(yè)部負(fù)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立。經(jīng)過一系列改革后，1997年丹麥政府成立食品、農(nóng)業(yè)與漁業(yè)部，并將多機(jī)構(gòu)的監(jiān)督職能合并到新建立的丹麥獸醫(yī)和食品管理局（DVFA）。2004年政府進(jìn)一步改革，將丹麥獸醫(yī)和食品管理局（DVFA）劃歸新成立的家庭與消費(fèi)者事務(wù)部。DVFA是丹麥?zhǔn)称钒踩芾碇醒霗C(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)：根據(jù)食品法案進(jìn)行食品安全控制和管理；根據(jù)動物衛(wèi)生和人畜共患疾病法律進(jìn)行食品安全管理；把歐盟立法解析成丹麥法律，并制定指南；對食品管理進(jìn)行協(xié)調(diào)；組織實(shí)施全國性計(jì)劃或項(xiàng)目活動：檢查評估地方單位的執(zhí)行情況；批準(zhǔn)新的食品生產(chǎn)企業(yè)：獸醫(yī)從業(yè)者的管理；執(zhí)行控制與其它檢查，包括實(shí)驗(yàn)室活動；立法的一般管理；為消費(fèi)者、農(nóng)民、企業(yè)和獸醫(yī)從業(yè)者提供信息和咨詢。同時(shí)，建立了8個(gè)地區(qū)管理機(jī)構(gòu)，總?cè)藬?shù)為1900名。根據(jù)食品法令進(jìn)行地區(qū)食品安全、動物健康和人畜共患病管理，進(jìn)行獸藥經(jīng)銷商的管理和地區(qū)食品企業(yè)的審批，食品檢驗(yàn)等。

3.3瑞典的食品安全控制體系 在國家層面上，瑞典的食品安全由農(nóng)業(yè)、食品與漁業(yè)部獨(dú)立管理，“從農(nóng)田到餐桌”的全過程分兩段進(jìn)行，即原初生產(chǎn)（養(yǎng)殖）階段和加工、運(yùn)輸、銷售及消費(fèi)階段。前一段由農(nóng)業(yè)、食品與漁業(yè)部的原機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)；后一階段包括飲用水由農(nóng)業(yè)、食品與漁業(yè)部下設(shè)的國家食品管理局負(fù)責(zé)。同時(shí)在縣和地方自治區(qū)還設(shè)立了獨(dú)立于國家食品管理局的縣級食品管理機(jī)構(gòu)和地方自治食品管理機(jī)構(gòu)，形成由國家食品管理局、縣級管理機(jī)構(gòu)及地方自主管理機(jī)構(gòu)構(gòu)成的層次分明的食品安全控制體系。國家食品管理局是自主的政府機(jī)構(gòu)，向農(nóng)業(yè)、食品與漁業(yè)部負(fù)責(zé)，是食品管理的中央機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)：食品安全立法，簽署食品標(biāo)準(zhǔn)和其它食品法規(guī)；根據(jù)法令對屠宰場、奶牛場、蛋生產(chǎn)場、出口生產(chǎn)場地和其它大型生產(chǎn)場所進(jìn)行食品安全管理，負(fù)責(zé)全國層次上法規(guī)的實(shí)施；調(diào)查并向國家報(bào)告食品安全狀況；協(xié)調(diào)縣級管理機(jī)構(gòu)工作，審核和檢查地方自治管理機(jī)構(gòu)；企業(yè)檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)化；食品公眾咨詢，地方和地方間信息發(fā)布；啟動地方自治食品機(jī)構(gòu)執(zhí)行的項(xiàng)目；編寫國家食品活動手冊：風(fēng)險(xiǎn)交流通道和預(yù)警系統(tǒng)建立；組織果蔬、糧食中農(nóng)藥殘留的管理，在口岸和批發(fā)市場取樣，由協(xié)議實(shí)驗(yàn)室分析；組織對動物源性食品，主要是肉類中獸藥殘留的管理，在農(nóng)場、屠宰場、進(jìn)口口岸，由協(xié)議實(shí)驗(yàn)室分析；全權(quán)負(fù)責(zé)對出口食品的管理，在口岸檢驗(yàn)點(diǎn)執(zhí)行檢驗(yàn)。21個(gè)縣級管理機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)縣內(nèi)的地方自主管理工作，不直接參與食品安全管理工作。290個(gè)地方自治食品管理機(jī)構(gòu)由地方自治環(huán)境與健康保護(hù)委員會管理，負(fù)責(zé)NFA管理以外的食品管理工作，包括食品生產(chǎn)場所、批發(fā)、零售、飲食場所和水源等。

4 以風(fēng)險(xiǎn)評估為科學(xué)依據(jù)，開展食品安全風(fēng)險(xiǎn)管理根據(jù)CAC和歐盟關(guān)于食品安全管理要以科學(xué)為依據(jù)的原則，德國、丹麥和瑞典的食品安全管理均基于科學(xué)研究的結(jié)果，即以風(fēng)險(xiǎn)評估結(jié)果為依據(jù)。德國聯(lián)邦風(fēng)險(xiǎn)評估研究所（BfR）、丹麥?zhǔn)称放c獸醫(yī)研究所（DFVF）和瑞典食品管理局（NFA）研究與發(fā)展司毒理學(xué)處專門且獨(dú)立負(fù)責(zé)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估，并把風(fēng)險(xiǎn)評估結(jié)果如實(shí)提交風(fēng)險(xiǎn)管理部門，風(fēng)險(xiǎn)管理部門依照風(fēng)險(xiǎn)評估結(jié)果，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理，這些管理活動包括標(biāo)準(zhǔn)、法律和實(shí)施指南的制定、食品安全事故應(yīng)急處理等。

5 以食品安全利益相關(guān)者的合作為前提，建立部門間的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)德國、丹麥和瑞典均組建了獨(dú)立的政府部門專門負(fù)責(zé)“從農(nóng)田（農(nóng)場）到餐桌”一條線的管理。但是食品安全還牽涉到其它管理部門和科技部門，同時(shí)消費(fèi)者協(xié)會、食品業(yè)協(xié)會也與食品安全管理密切相關(guān)，即所謂的食品安全利益相關(guān)者（stakeholders），它們之間的交流與合作是實(shí)施食品安全管理的重要前提。在德國，食品安全管理鏈上有聯(lián)邦消費(fèi)者保護(hù)、食品與農(nóng)業(yè)部，聯(lián)邦消費(fèi)者保護(hù)與食品安全局，聯(lián)邦消費(fèi)者與食品安全管理委員會，同時(shí)還有聯(lián)邦風(fēng)險(xiǎn)評估研究所、聯(lián)邦研究中心。在州一級還有地區(qū)政府與委員會、食品與獸醫(yī)監(jiān)測部門以及消費(fèi)者和企業(yè)。上述各部門或個(gè)人之間要么存在合作，要么執(zhí)行計(jì)劃，要么提供數(shù)據(jù)，相互形成一個(gè)有機(jī)的體系。它們的合作和交流由聯(lián)邦消費(fèi)者保護(hù)、食品與農(nóng)業(yè)部協(xié)調(diào)。瑞典在食品安全管理環(huán)節(jié)上有國家食品管理局，它要與農(nóng)業(yè)、食品與漁業(yè)部的其它部門進(jìn)行食品安全兩階段的銜接和合作，同時(shí)還要與瑞典農(nóng)業(yè)管理委員會、國家化學(xué)檢驗(yàn)員協(xié)會、醫(yī)療產(chǎn)品署、環(huán)境保護(hù)署、瑞典消費(fèi)者署、國家公共衛(wèi)生研究所、國際衛(wèi)生福利管理委員會、傳染病控制研究所、國家獸醫(yī)研究所、國家漁業(yè)管理委員會、瑞典認(rèn)證和認(rèn)可管理委員會和瑞典食品與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所等部門或研究機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作。瑞典的食品管理機(jī)構(gòu)、文件和項(xiàng)目都是對公眾開放的，管理機(jī)構(gòu)的責(zé)任之一就是主動交流，以實(shí)施快速、準(zhǔn)確和誠實(shí)的策略。在食品安全交流方面的渠道包括媒體、電話服務(wù)、網(wǎng)站發(fā)布、印發(fā)材料、大會宣傳、培訓(xùn)班等。丹麥?zhǔn)称钒踩嫦嚓P(guān)者包括農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部、食品管理機(jī)構(gòu)、獸醫(yī)管理機(jī)構(gòu)、公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、獸醫(yī)參比實(shí)驗(yàn)室、公共衛(wèi)生參比實(shí)驗(yàn)室、食品參比實(shí)驗(yàn)室、工業(yè)和非政府團(tuán)體（消費(fèi)者委員會）等，它們之間存在密切的合作，尤其是家庭和消費(fèi)者事務(wù)部與農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部之間，丹麥獸醫(yī)與食品管理局（DVFA）與丹麥?zhǔn)称放c獸醫(yī)研究所（DFVF）、參比實(shí)驗(yàn)室、動物飼料工業(yè)、農(nóng)業(yè)信息中心之間的合作，這些合作和交流專門由一個(gè)協(xié)調(diào)委員會進(jìn)行協(xié)調(diào)，由利益相關(guān)者推薦人員組成。其任務(wù)是協(xié)調(diào)研究機(jī)構(gòu)、管理機(jī)構(gòu)、工業(yè)和消費(fèi)者組織之間的活動；對監(jiān)測數(shù)據(jù)及時(shí)和綜合分析；給利益相關(guān)者傳遞信息。下設(shè)3個(gè)權(quán)威性的協(xié)調(diào)與交流領(lǐng)導(dǎo)小組，即：（1）協(xié)調(diào)組，對國家血液研究所、DVFA、丹麥植物董事會、DVFV、國際協(xié)調(diào)董事會、丹麥環(huán)境與資源機(jī)構(gòu)、皇家獸藥與農(nóng)業(yè)大學(xué)的合作進(jìn)行協(xié)調(diào)；（2）生產(chǎn)者聯(lián)系組，聯(lián)系禽類生產(chǎn)者組織、牛肉生產(chǎn)者組織、豬生產(chǎn)者組織、奶牛生產(chǎn)者組織；（3）非政府聯(lián)系組，聯(lián)系消費(fèi)者委員會、零售者協(xié)會、丹麥工業(yè)董事會、丹麥農(nóng)業(yè)董事會、中心人力資源組織。并經(jīng)常組織會議進(jìn)行交流，如流行病學(xué)者和微生物學(xué)者的周會，獸醫(yī)與公共衛(wèi)生研究者、利益相關(guān)者的月會，3個(gè)權(quán)威性協(xié)調(diào)小組的季會和疫情調(diào)查的臨時(shí)工作組會議。外部與消費(fèi)者和企業(yè)交流的渠道主要有：部長顧問理事會、新法規(guī)的公眾聽證會、公開討論與日常合作、管理的公開討論。

6 以參比實(shí)驗(yàn)室為依托，建立食品安全檢測監(jiān)測體系食品安全檢測監(jiān)測體系是食品安全管理的重要支撐，也是實(shí)施預(yù)警的主要信息來源。歐盟每個(gè)國家都注重建立以參比實(shí)驗(yàn)室為依托的檢測監(jiān)測體系。在丹麥，建立了以一般監(jiān)測和口岸檢驗(yàn)為外延、官方檢查為內(nèi)涵、生產(chǎn)者HACCP自檢為核心的檢驗(yàn)體系和從飼料——收獲前——運(yùn)輸——收獲——加工——零售——消費(fèi)者的全程監(jiān)測體系，調(diào)查疾病傳播路徑、尋找時(shí)空傳播方式、檢查全國范圍的疫情、尋找病原體發(fā)源地等。開展了5年之久的食品安全監(jiān)測體系建設(shè)，其監(jiān)測內(nèi)容涉及營養(yǎng)素、微量元索、硝酸鹽、有機(jī)污染物、霉菌毒素、農(nóng)獸藥殘留、食品添加劑和微生物污染等；建立了獸醫(yī)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫（VETSTAT）。在瑞典，國家食品管理局研究與發(fā)展司的化學(xué)一處負(fù)責(zé)農(nóng)藥獸藥殘留分析方法的建立，化學(xué)二處負(fù)責(zé)建立其它殘留物質(zhì)檢測方法。并進(jìn)行方法評價(jià)和方法標(biāo)準(zhǔn)化，甚至參與日常分析；290個(gè)地方自主管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行食品安全監(jiān)測工作，還設(shè)立了環(huán)境監(jiān)測體系，對牛奶中污染物、膳食中有機(jī)污染物進(jìn)行監(jiān)測。