《中華人民共和國食品安全法實施條例》第二十一條規(guī)定，食品、食品添加劑生產(chǎn)經(jīng)營者委托生產(chǎn)食品、食品添加劑的，應當委托取得食品生產(chǎn)許可、食品添加劑生產(chǎn)許可的生產(chǎn)者生產(chǎn)，并對其生產(chǎn)行為進行監(jiān)督，對委托生產(chǎn)的食品、食品添加劑的安全負責。受托方應當依照法律、法規(guī)、食品安全標準以及合同約定進行生產(chǎn)，對生產(chǎn)行為負責，并接受委托方的監(jiān)督。
在實踐中，對于委托方、受托方的食品安全責任應如何認定，食品企業(yè)和食品安全監(jiān)管機構的人員都存在一定的困惑。
早在2017年，原食藥總局在關于《關于請予明確在食品委托生產(chǎn)中如何確定生產(chǎn)者的函》的復函（食藥監(jiān)食監(jiān)三便函〔2017〕135號）中就做出回復：
該復函指出，食品委托生產(chǎn)是一種民事委托行為，即《民法總則》中的委托代理行為?！睹穹ㄍ▌t》第六十三條第二款規(guī)定，代理人在代理權限內(nèi)，以被代理人的名義實施民事法律行為；被代理人對代理人的代理行為，承擔民事責任。因此，在委托生產(chǎn)加工食品的法律關系中，被委托方（代理人）為實際的食品生產(chǎn)加工者；委托方（被代理人）是法律意義上的食品生產(chǎn)者，并對該食品承擔質(zhì)量安全責任。根據(jù)以上原則，委托方（被代理人）在承擔了食品質(zhì)量安全責任后，可以依據(jù)雙方的委托加工合同，就產(chǎn)品質(zhì)量安全違約責任向被委托方（代理人）進行追償。
2019年，針對《中華人民共和國食品安全法實施條例》第二十一條的理解，市場監(jiān)管總局于2019年回復了網(wǎng)友的留言。
留言：
委托方“對委托生產(chǎn)的食品、食品添加劑的安全負責”，受托方“對生產(chǎn)行為負責”，對其中的“委托方對食品安全負責，受托方對生產(chǎn)行為負責”如何準確理解？如果食品安全監(jiān)管部門發(fā)現(xiàn)委托生產(chǎn)的食品不符合食品安全標準，那么是應當將委托人和受托人一并查處，還是只處罰委托人？
回復：
根據(jù)《中華人民共和國食品安全法實施條例》對委托方和受委托方的責任作如下解讀，如還有疑問，可根據(jù)具體情況，等該條例宣貫后，進一步向屬地監(jiān)管部門咨詢。
一、委托方的責任。委托生產(chǎn)食品、食品添加劑的行為是一種常見的生產(chǎn)經(jīng)營方式，委托方應當委托已取得食品生產(chǎn)許可、食品添加劑生產(chǎn)許可的生產(chǎn)者生產(chǎn)。受委托方食品、食品添加劑生產(chǎn)許可證書載明的許可范圍應涵蓋委托生產(chǎn)的產(chǎn)品品種。委托方應當對受委托方的生產(chǎn)行為進行監(jiān)督，并對委托生產(chǎn)的食品、食品添加劑承擔質(zhì)量安全責任。委托方應取得食品流通許可證，具體以相關法律法規(guī)的規(guī)定為準。相關法律法規(guī)對委托方的經(jīng)營許可資質(zhì)有要求的，還應當取得相關資質(zhì)。通常，委托雙方應當簽訂委托生產(chǎn)合同，明確委托生產(chǎn)食品、食品添加劑的質(zhì)量安全要求及驗收標準等相關要求，并明確委托雙方的權利義務。如果委托生產(chǎn)合同中約定相關質(zhì)量安全責任由受委托方承擔，則委托方可以按照合同約定要求受委托方承擔相關責任，但不免除委托方作為食品、食品添加劑第一責任人所應承擔的質(zhì)量安全責任。
二、受委托方的責任。受委托方應當按照相關法律法規(guī)和標準的要求，依法依規(guī)生產(chǎn)，對生產(chǎn)行為負責，并接受委托方的監(jiān)督。受托方在履行合同約定生產(chǎn)食品、食品添加劑的行為過程中，依法依規(guī)生產(chǎn)是前提，必須遵守相關法律法規(guī)、強制性標準的規(guī)定，不得受經(jīng)濟利益驅使而在生產(chǎn)經(jīng)營活動中違反相關法律法規(guī)的規(guī)定，甚至突破誠信和道德底線。受委托方對生產(chǎn)行為負責，也就意味著一旦出現(xiàn)質(zhì)量安全問題，或者生產(chǎn)過程中存在違法行為，必將承擔相關責任，或者受到法律的制裁。
委托生產(chǎn)雙方要共同保障委托生產(chǎn)產(chǎn)品的質(zhì)量安全，因此，委托方對受委托方生產(chǎn)行為進行監(jiān)督，受委托方有義務做好必要的配合。
這一回復并沒有回答針對委托加工的產(chǎn)品出現(xiàn)問題是應處罰委托方還是被委托方的問題，于是2022年繼續(xù)有人留言，但總局回復依然沒有給出正面回答。
留言：
甲方（委托方）委托乙方（被委托方）生產(chǎn)海藻食品，簽訂有委托加工協(xié)議，全部由甲方銷售。產(chǎn)品經(jīng)抽檢，食品添加劑超標，對于生產(chǎn)不符合食品安全標準的行為，應該處罰甲方？還是乙方？
回復：
您好！留言收悉，針對您的問題，現(xiàn)答復如下：按照《中華人民共和國食品安全法實施條例》第二十一條，委托生產(chǎn)食品，委托方應當對委托生產(chǎn)的食品、食品添加劑的安全負責。受托方應當依照法律、法規(guī)、食品安全標準以及合同約定進行生產(chǎn)，對生產(chǎn)行為負責，并接受委托方的監(jiān)督。感謝您對市場監(jiān)管抽檢監(jiān)測工作的關心和支持！
可見，這一回復也是沒有正面回答提問者關于委托加工的食品抽檢不合格時硬觸發(fā)委托方還是被委托方的問題。
2024年1月，市場監(jiān)管總局發(fā)布的《食品委托生產(chǎn)監(jiān)督管理辦法（征求意見稿）》擬規(guī)定，委托雙方生產(chǎn)經(jīng)營不符合法律、法規(guī)或者食品安全標準的食品，尚不構成犯罪的，由縣級以上食品安全監(jiān)督管理部門依照《中華人民共和國食品安全法》第一百二十二條至第一百二十五條對應條款給予處罰。也沒有對委托方和受托方的食品安全責任認定做出明確。
直至2025年4月，市場監(jiān)管總局發(fā)布第一批食品安全行政執(zhí)法指導性案例，其中的指導性案例2對食品委托加工的責任認定做出了明確。
2021年，上海某公司委托福建某公司生產(chǎn)壓片糖果。該產(chǎn)品被檢出含有苯丙代卡巴地那非。市場監(jiān)管總局組織專家論證，認定苯丙代卡巴地那非與“有毒、有害的非食品原料”西地那非、伐地那非、他達拉非等11種物質(zhì)具有等同屬性和危害，食用后可能對人體健康造成嚴重危害。2023年，上海市虹口區(qū)市場監(jiān)管局依法對委托方做出沒收違法所得，處貨值金額20倍罰款的行政處罰。被委托方亦被另案處理，市場監(jiān)管總局處以吊銷食品生產(chǎn)許可、罰款并對主要負責人員限制從業(yè)的行政處罰，被委托方實際控制人因犯生產(chǎn)銷售有毒有害食品罪被法院判處有期徒刑十年六個月并處罰金150萬元。
這一指導性案例強調(diào)了委托方的食品安全主體責任，市場監(jiān)管總局指出，食品委托生產(chǎn)中委托方應對委托生產(chǎn)過程進行監(jiān)督，對委托生產(chǎn)的食品安全負責。委托方不能以不是違法行為實施主體及合同約定擔責方為由免除其應承擔法律所規(guī)定的責任。
市場監(jiān)管總局在該指導性案例的說明中指出，委托方應當承擔食品安全責任。在食品委托生產(chǎn)中，最主要的核心證據(jù)是委托加工合同，委托方與受托方簽訂委托加工合同，委托方應對委托生產(chǎn)過程進行監(jiān)督，并對委托生產(chǎn)的食品安全負責。委托方不能以非違法行為實施主體或合同約定擔責方為由免除其法定責任。委托方可以追究受托方的民事責任，但仍是食品安全第一責任人。
至此，對于食品委托加工中委托方和受托方的責任認定問題基本明確。相信未來隨著《食品委托生產(chǎn)監(jiān)督管理辦法》的正式發(fā)布和實施，我國對于食品委托加工的監(jiān)管將進一步規(guī)范，食品委托加工將更加有序開展。
