世界貿易組織（WTO）《農業(yè)協(xié)定》按照對生產(chǎn)和貿易的扭曲程度來區(qū)分和約束成員的農業(yè)補貼，并參照交通信號燈規(guī)則將補貼措施分為“綠箱”“黃箱”和“藍箱”。其中，“黃箱”是唯一需要限制使用的政策手段，且與“黃燈”謹慎通行的含義相似，要求成員對相關政策的實施應謹慎。“黃箱”措施通常與產(chǎn)量、價格、種植面積和牲畜數(shù)量掛鉤，雖然對貿易造成扭曲，但因其能夠直接促進生產(chǎn)，也是各國優(yōu)先使用的政策箱體。黃箱通常分為非特定產(chǎn)品支持和特定產(chǎn)品支持，后者空間相對受限，因此“非特定產(chǎn)品黃箱”就成了重要工具，它是怎么既促進了生產(chǎn)又不與特定產(chǎn)品掛鉤的呢？
01
“非特定產(chǎn)品黃箱”是什么？
“非特定產(chǎn)品黃箱”是不區(qū)分具體農產(chǎn)品，且具有扭曲性的支持措施。它不直接與特定農產(chǎn)品的產(chǎn)量或價格掛鉤，往往通過降低整體生產(chǎn)成本間接影響生產(chǎn)和貿易。主要有以下特點。
一是規(guī)則限制少。與《農業(yè)協(xié)定》用整個附件2對綠箱政策進行詳細規(guī)范不同，關于“非特定產(chǎn)品黃箱”的描述只有寥寥幾筆。只有兩條原則，一是不得與特定產(chǎn)品生產(chǎn)掛鉤；二是按農業(yè)產(chǎn)值比例設置微量允許（de minimis）上限。發(fā)達國家非特定產(chǎn)品支持如未超過其年度農業(yè)生產(chǎn)總值的5%，將不計入需要削減的“黃箱”支持總量。發(fā)展中國家微量允許一般為10%，中國、越南等部分發(fā)展中國家加入WTO時特殊規(guī)定為8.5%。
二是補貼空間大。相較“特定產(chǎn)品黃箱”空間，《農業(yè)協(xié)定》對“非特定產(chǎn)品黃箱”賦予的政策空間更大，特定產(chǎn)品的微量允許空間以單項產(chǎn)品產(chǎn)值為基數(shù)；而非特定產(chǎn)品則以成員的農業(yè)總產(chǎn)值為基礎計算，空間非常巨大。例如，我國2022年“非特定產(chǎn)品黃箱”空間高達1.1萬億元。
三是定位居中、邊界模糊。“非特定產(chǎn)品黃箱”相較于“綠箱”措施具有一定貿易扭曲性，在本質上屬于承諾需要削減的措施。但因其不與具體產(chǎn)品直接掛鉤，相較于價格支持等“特定產(chǎn)品黃箱”支持措施扭曲程度較小。其在實踐中往往位于“綠箱”和“特定產(chǎn)品黃箱”間的模糊地帶。例如，“非特定產(chǎn)品黃箱”中的生產(chǎn)者補貼和“綠箱”措施中的脫鉤收入支持，都是不區(qū)分具體產(chǎn)品直接給予生產(chǎn)者的支持，易引發(fā)歸箱爭議。受地區(qū)資源條件、種（養(yǎng)）習慣等因素影響，“非特定產(chǎn)品黃箱”補貼在實際執(zhí)行中仍可能集中于部分特定產(chǎn)品。
02
“非特定產(chǎn)品黃箱”主要有哪些手段？
由于“非特定產(chǎn)品黃箱”的上述特點，近年來逐漸成為許多成員充分利用WTO規(guī)則的重要手段，使用頻次和程度越來越高，特別是在應對疫情沖擊和貿易摩擦中更是成為常用的工具。主要有以下手段。
（一）攻防兼?zhèn)?mdash;—保費補貼和收入補貼
農業(yè)保險補貼通過市場化方式幫助農戶抵御自然或市場風險，維持穩(wěn)定收入，成為受成員廣泛青睞的補貼工具，是歐盟、巴西、印度等使用最多的“非特定產(chǎn)品黃箱”支持措施。歐盟在2020/21市場年期間保費補貼支出5.8億歐元，占“非特定產(chǎn)品黃箱”所有支出的68%。印度在2022/23市場年期間支出保費補貼22.8億美元，占比為超50%。巴西在2021/22農業(yè)年期間支出的保險計劃補貼11.8億美元，占45%。美國則通過“價格損失保障計劃”與收入保險疊加，構建多層次農業(yè)安全網(wǎng)，既穩(wěn)定農民收入，又規(guī)避了直接掛鉤特定產(chǎn)品的合規(guī)風險。
?。ǘ┙当驹鲂?mdash;—投入品補貼
投入品補貼通過對化肥、農藥、農用柴油、飼料等農業(yè)投入品以及農機具購置和使用進行補貼，從而降低農業(yè)生產(chǎn)成本。近年全球農資價格飛漲，成員廣泛運用該類補貼抵消農資價格上漲帶來的負面影響。日本在2022/23年支付了200億日元補貼用于應對飼料價格上漲，支付了79億日元補貼應對化肥價格上漲。我國也長期對農機具進行補貼。
?。ㄈ╋L險應對——農業(yè)災害救助補貼
由于綠箱要求復雜、嚴苛，成員常利用“非特定產(chǎn)品黃箱”發(fā)放農業(yè)災害救助補貼。美國最具代表性，其通過災害救助補貼解決區(qū)域性農業(yè)生產(chǎn)風險問題，同時輔以市場化農業(yè)保險作為重要補充。例如，2021/22年度因極端天氣和供應鏈中斷，美國通過緊急救援計劃（Emergency Relief Program，ERP）發(fā)放了70.2億美元補貼，占其“非特定產(chǎn)品黃箱”支出的71.9%。
